The story of an ‘aid orphan’: what lessons can we learn?

by Tamas Wells (with Anne Decobert) In 2004 - the year I moved to Yangon to start my first NGO job - international donor aid commitments to Myanmar were at incredibly low levels compared to other countries. Western donor aid to Myanmar only reached $100 million for the first time in 2005, while assistance to Cambodia (which has less than one quarter of the population) was over $500 million in the same year. Myanmar was effectively an ‘aid orphan’. While overall levels of aid were low, Myanmar government restrictions on international access contributed to some Western donors funding ‘cross-border aid’ – aid channeled via organizations outside of Myanmar (typically in a place like Mae Sot) to providers inside the country.

In our research (together with my colleague Anne Decobert) we looked at donor documentation from the 2000s and also talked to lots of donor representatives who were involved during this time. We believe that this kind of research is crucial so that donors and international agencies can learn from the past, and not continue to make the same mistakes. Our research revealed donor perceptions of a battle between ‘good’ and ‘evil’ in Myanmar’s politics, or a ‘fairy-tale’. Western perceptions of Myanmar since 1988 had been shaped by a black and white image of ‘the Beast and the Beauty’ – with military leaders as the authoritarian ‘Beast’ and Aung San Suu Kyi as the democratic ‘Beauty’. There was broad consensus amongst international aid actors about the need for democratization in Myanmar. But at the same time, there were also major divisions about how to promote this change – and these divisions between international agencies had major repercussions. On one hand an engagement group – led by UN agencies, Western donors (especially Nordic country agencies) and international aid agencies based in Yangon – was motivated by the possibility of working with actors inside the country to build support for democracy and human rights, and by the perception of a ‘silent humanitarian emergency’ in central and other parts of Myanmar. While sharing the ‘Beast and Beauty’ framing of Myanmar’s politics, another grouping of international donors led by the US and UK, aid agencies – particularly those based on the Thai-Myanmar border – and lobby groups, favored isolation over engagement. This position was based on the assumption that any interaction with external agencies would just strengthen the military’s position. The clash of strategies between the two groups meant that, in the mid 2000s, aid was a highly emotive topic and was hotly debated amongst donors and international agencies. These clashing strategies also meant that aid programming was narrowly targeted, with a heavy focus on Thai-Myanmar border areas and on specialized programs inside the country. Despite widespread humanitarian needs across the country, aid was targeted to only certain regions and sectors. The clash of strategies between engagement and isolation groups also had other tangible impacts on programming. Under heavy scrutiny, especially from US based lobby groups, the Global Fund for HIV, TB and malaria withdrew its grants from the country in 2005, leaving many health programs unfunded. These funds were eventually sourced from elsewhere but it meant that thousands of people living with HIV, and people affected by malaria and tuberculosis, were left untreated and prevention programs stopped. Along with impacts on the humanitarian aims of aid to Myanmar, there were also impacts on the aim of democracy and human rights. In a context where many key opposition leaders were in prison or house arrest, ‘democracy’ was largely reduced by donor agencies to consulting with the NLD, or Aung San Suu Kyi herself. Ultimately, the simple ‘good and evil’ construction of actors by international donors meant that there was a lack of scrutiny on the leadership, decision-making and actions of supposedly ‘good’ actors, whether the democratic opposition or EAOs. Why then does all of this matter? What lessons might there be for donors and international agencies now? One crucial thing is for donors to be aware of their own tendency to create fairy tales that can be easily understood and responded to, rather than acknowledging the limitations of understanding and the complexity of the political context. Whether it is in relation to recent crises in Rakhine state, peace negotiations, or livelihood issues, donor programs are constantly distorted by the approaches based on simplified interpretations of donor representatives and their advisers. International agencies need to recognise that their internal debates and divisions have profound repercussions on programming on the ground. Changing interpretations have very real tangible impacts on the lives of people in Myanmar who are recipients of aid programs. ကြ်န္ေတာ့္ ပထမဦးဆံုုး အေတြ႕အႀကံဳအေနျဖင့္ NGO တစ္ခုုတြင္ အလုုပ္လုုပ္ရန္ ျမန္မာျပည္သိုု႔ ေျပာင္းေရႊ႕ခဲ့ေသာ ၂၀၀၄ခုုႏွစ္ကာလတြင္္ ျမန္မာျပည္သည္ အျခားႏိုုင္ငံမ်ားႏွင့္ ယွဥ္လ်င္ ႏိုုင္ငံတကာကူညီေထာက္ပံ့မႈမ်ား ရရွိမႈ အလြန္နည္းေနခဲ့ပါသည္။ အေနာက္ႏိုုင္ငံမ်ား၏ အေထာက္အပံ့သည္ ၂၀၀၅ခုုႏွစ္ေရာက္ေသာအခါတြင္ အေမရိကန္ေဒၚလာ သန္း၁၀၀ ပမာဏသိုု႔ ပထမဦးဆံုုးအႀကိမ္ေရာက္ခဲ့ကာ၊ ထိုုတစ္ႏွစ္တည္းတြင္ပင္ ကေမၻာဒီးယားႏုုိင္ငံအတြက္ (ျမန္မာႏုုိင္ငံလူဦးေရ၏ ေလးပံုုတစ္ပံုုမ ွ်သာ ရွိေသာ္လည္း) ကူညီေထာက္ပံ့မႈပမာဏသည္ အေမရိကန္ေဒၚလာသန္း ၅၀၀ ရွိခဲ့ပါသည္။ အမွန္စင္စစ္ ျမန္မာႏုုိင္ငံသည္ ထိုုအခ်ိန္ကာလမ်ားတြင္ ကူညီေထာက္ပံ့မႈမဲ့ေနေသာ စြန္႕ပစ္ကေလးကဲ့သိုု႕ ျဖစ္ခဲ့ပါသည္။ ေထာက္ပံ့မႈနည္းေနစဥ္မွာပင္ ျမန္မာႏုုိင္ငံအစိုုးရအေနျဖင့္ ႏုုိင္ငံတကာကူညီေထာက္ပံ့မႈမ်ား အေပၚ ကန္႔သတ္ခ်က္မ်ားထားရွိေသာေၾကာင့္ အခ်ိဳ႕ေသာအေနာက္ႏုုိင္ငံမ်ားမွ အလွဴရွင္မ်ားသည္ ျမန္မာႏိုုင္ငံျပင္ပရွိ (မဲေဆာက္တြင္အမ်ားအားျဖင့္ အေျခစိုုက္က်သည္) အဖြဲ႕အစည္းမ်ားထံသိုု႔ ေထာက္ပံ့မႈေပးကာ ၄င္းတိုု႔မွတဆင့္ ျပည္တြင္း၌ လုုပ္ကိုုင္ေဆာင္ရြက္သူမ်ားထံသိုု႔ ေရာက္ရွိရန္ ႀကိဳးပမ္းခဲ့ၾကသည္။ ကြ်န္ေတာ္၏ လုုပ္ေဖာ္ကိုုင္ဖက္ျဖစ္သူ Anne Decobert ႏွင့္ အတူ အလွဴရွင္မ်ားႏွင့္ သက္ဆိုုင္ေသာ စာရြက္စာတမ္းမ်ားကိုု ၂၀၀၀ ခုုႏွစ္ကာလမ်ားမွ စတင္ကာ ျပန္ေလ့လာခ့ဲၾကၿပီး ထိုုအခ်ိန္ကာလအေတာအတြင္း အလွဴရွင္အဖြဲ႕အစည္းမ်ားတြင္ အလုုပ္လုုပ္ခဲ့ေသာသူမ်ားႏွင့္ စကားေျပာခဲ့ပါသည္။ ကြ်န္ေတာ္တိုု႔အေနႏွင့္ ယခုုလိုုေဆာင္ရြက္ျခင္းအားျဖင့္ အတိတ္မွ အားနည္းခဲ့သည္မ်ား၊ အမွားအယြင္းမ်ားမွ သင္ခန္းစာယူႏုုိင္ၿပီး အလွဴရွင္ႏွင့္ ႏုုိင္ငံတကာ အဖြဲ႕အစည္းမ်ားသည္ ထိုုအခ်က္မ်ားကိုု ျပန္မျပဳလုုပ္မိေစဖိုု႔ရည္ရြယ္ပါသည္။ ေလ့လာမႈအရ အလွဴရွင္အဖြဲ႕အစည္းမ်ားအေနျဖင့္ ျမန္မာႏိုုင္ငံ၏ ႏုုိင္ငံေရးအေပၚတြင္ အေကာင္းႏွင့္အဆိုုးၾကား လြန္ဆြဲေနသည့္တိုုက္ပြဲ သိုု႔မဟုုတ္ ဒ႑ာရီပံုုျပင္တစ္ခုုသဖြယ္ ရႈျမင္ခဲ့သည္ကိုုေတြ႕ရပါသည္။ ၁၉၈၈ခုုႏွစ္မွစတင္ကာ ျမန္မာႏိုုင္ငံအေပၚ အေနာက္ႏိုုင္ငံမ်ား၏ ရႈျမင္ပံုုမွာ အျဖဴႏွင့္ အမည္းကဲ့သိုု႔ ဆန္႔က်င္ဘက္ျဖစ္သည့္ မင္းသမီးႏွင့္ ရက္စက္ၾကမ္းၾကဳတ္သည့္ သူမ်ား၏ ပံုုရိပ္လႊမ္းမိုုးထားပါသည္။ မင္းသမီးဆိုုသည္မွာ ေဒၚေအာင္ဆန္းစုုၾကည္ျဖစ္ကာ စစ္တပ္ေခါင္းေဆာင္မ်ားကေတာ့ ရက္စက္ၾကမ္းၾကဳတ္သူမ်ား အေနျဖင့္ျဖစ္ပါသည္။ ႏိုုင္ငံတကာကူညီေထာက္ပံေရးအသိုုင္းအ၀န္းၾကားတြင္ ျမန္မာႏိုုင္ငံအေနျဖင့္ ဒီမိုုကေရစီျပဳျပင္ ေျပာင္းလဲေရးလုုပ္ေဆာင္ရန္လိုုအပ္သည္ဟုု ေယဘူယ်အားျဖင့္ သေဘာတူၾကသည္။ သိုု႔ေသာ္ တခ်ိန္တည္းမွာပင္ ထိုုအေျပာင္းအလဲျဖစ္ေပၚရန္ မည္သိုု႔ေဆာင္ရြက္မည္ဟူသည့္အေပၚ မတူညီမႈ အႀကီးအက်ယ္ျဖစ္ေပၚခ့ဲသည္။ ထိုကဲ့သိုု႔ ႏိုုင္ငံတကာအဖြဲ႕အစည္းမ်ားၾကား ကြဲျပားမႈေၾကာင့္ အက်ိဳးသက္ေရာက္မႈမွာ အမ်ားအျပားျဖစ္သည္။ တစ္ဖက္တြင္မူ ဆက္ဆံေရးတည္ေဆာက္မည့္ အုုပ္စုုတြင္ပါ၀င္သည့္ UN အဖြဲ႕အစည္းမ်ား၊ အေနာက္ႏိုုင္ငံအလွဴရွင္မ်ား (အထူးသျဖင့္ စကင္ဒေနဗီးယားႏိုုင္ငံအဖြဲ႕အစည္းမ်ား) ႏွင့္ အျခား ရန္ကုုန္အေျချပဳ ႏုုိင္ငံတကာကူညီေထာက္ပံ့ေရးအဖြဲ႕အမ်ားအေနျဖင့္ ျမန္မာႏိုုင္ငံ ျပည္မႏွင့္ အျခားေဒသမ်ားတြင္ ‘တိတ္တဆိတ္ လူသားျခင္းစာနာေထာက္ထားမႈဆိုုင္ရာ အေရးေပၚ အေျခအေန’ ျဖစ္ေပၚေနသည္ဟူေသာ ယူဆခ်က္ျဖင့္ ျမန္မာႏိုုင္ငံတြင္း လႈပ္ရွားေဆာင္ရြက္ေနသူမ်ားႏွင့္ ဒီမိုုကေရစီျပဳျပင္ေျပာင္းလဲေရး ႏွင့္ လူ႕အခြင့္အေရးအတြက္ အတူလက္တြဲလုုပ္ေဆာင္ျခင္းအားျဖင့္ ေထာက္ပံ့ေပးႏုုိင္ရန္ စိတ္အားထက္သန္ခဲ့ပါသည္။ တစ္ခ်ိန္တည္းတြင္ ျမန္မာ့ႏုုိင္ငံေရးအား ‘လူဆိုးမ်ားႏွင့္ မင္းသမီး’ ပံုုျပင္ကဲ့သိုု႔ ဇာတ္ေၾကာင္း ေနာက္ခံျဖင့္ ယူအက္စ္ႏွင့္ ယူေကဦးေဆာင္သည့္ ႏိုုင္ငံတကာကူညီေထာက္ပံ့ေရးေအဂ်င္စီမ်ား ပါ၀င္သည့္ ေနာက္အုုပ္စုုတစ္စုုသည္ (အထူးသျဖင့္ ထိုုင္း-ျမန္မာနယ္စပ္အေျချပဳအဖြဲ႕အစည္းမ်ား) ႏွင့္ ႏိုုင္ငံေရးေလာ္ဘီအဖြဲ႕မ်ားကေတာ့ ဆက္ဆံေရးတည္ေဆာက္ဖိုု႔ထက္ အထီးက်န္ျဖစ္ေစရန္ ဖယ္က်ဥ္ထားဖိုု႕ ပိုုသေဘာေတြ႕ပါသည္။ စဥ္းစားခ်က္မွာ ျပင္ပအဖြဲ႕အစည္းမ်ားႏွင့္ ဆက္ဆံေရး ရွိေနျခင္းသည္ စစ္တပ္၏ အေနအထားကိုု ပိုုအားေကာင္းလာေစႏုုိင္မည္ဟုု ယူဆေသာေၾကာင့္ ျဖစ္သည္။ ထိုုအုုပ္စုုႏွစ္ခုုၾကား ဗ်ဴဟာမ်ားပြတ္တိုုက္မႈေၾကာင့္ ၂၀၀၀ ခုုႏွစ္အလယ္ကာလမ်ားတြင္ ကူညီေထာက္ပံမႈေပးျခင္းဆိုုင္ရာေခါင္းစဥ္သည္ အလြန္အကဲဆတ္ကာ အလွဴရွင္ႏွင့္ႏိုုင္ငံတကာ အဖြဲ႕အစည္းမ်ားၾကားတြင္ အလြန္အျငင္းပြားဖြယ္ရာျဖစ္ခဲ့ပါသည္။ ထိုုကဲ့သိုု႔ဗ်ဴဟာမ်ား မတူညီၾကေသာေၾကာင့္ ရလဒ္မွာ ကူညီေထာက္ပံ့မႈမ်ားသည္ ထိုုင္း-ျမန္မာ နယ္စပ္ေနရာမ်ားတြင္သာ အလြန္အမင္းဦးတည္ေနသကဲ့သိုု႔ ျမန္မာႏုုိင္ငံအတြင္းတြင္မူ အခ်ိဳ႕ေသာ စီမံကိန္းမ်ားကိုုသာ အကန္႕အသတ္ျဖင့္ ပံုုေဖာ္ခဲ့ပါသည္။ ျမန္မာႏုုိ္င္ငံတ၀န္းတြင္ လူသားျခင္းစာနာေထာက္ပံမႈလိုုအပ္ေနေသာ္လည္း ကူညီမႈမ်ားသည္ အခ်ိဳ႕ေသာ ေနရာေဒသႏွင့္ က႑မ်ားအတြက္သာ ဦးတည္ခဲ့ပါသည္။ ဆက္ဆံေရးတည္ေဆာက္မည့္အဖြဲ႕ႏွင့္ ဖယ္က်ဥ္ထားမည့္ အဖြဲ႕ ႏွစ္ခုု၏ ဗ်ဴဟာမ်ား ပြတ္တိုုက္မႈ ေၾကာင့္ အျခား သိသာထင္ရွားေသာ စီမံကိန္းအက်ိဳးသက္ေရာက္မႈမ်ား ျဖစ္ေပၚခဲ့သည္။ ေစာင့္ၾကည့္မႈအလြန္မ်ားေသာေၾကာင့္ (အထူးသျဖင့္ ယူအက္စ္အေျချပဳေလာ္ဘီအဖြဲ႕မ်ားထံမွ) Global Fund for HIV, TB, and Malaria (Global Fund ဟုုအတိုုေကာက္ေခၚက်) သည္ ၂၀၀၅ ခုုႏွစ္တြင္ ၄င္း၏ ရံပံုုေငြကိုု ျမန္မာႏိုုင္ငံမွ ရုုတ္သိမ္းခဲ့သည္။ အက်ိဳးဆက္မွာ က်န္းမာေရး စီမံကိန္းအေျမာက္အျမားသည္ ဆက္လက္ရပ္တည္ႏိုုင္ျခင္းမရွိေတာ့ပါ။ ေနာက္ဆံုုးတြင္ လိုုအပ္ေသာ ရံပံုုေငြ မ်ားကိုု အျခားတစ္ေနရာမွ ျပန္လည္ျဖည့္ဆည္းႏိုုင္ခဲ့ေသာ္လည္း ထိုုအခ်ိန္က HIV ပိုုးျဖင့္အသက္ရွင္ေနေသာသူမ်ား၊ ငွက္ဖ်ားႏွင့္ တီဘီေရာဂါခံစားရေသာသူမ်ားအေနျဖင့္ ကုုသမႈမရေတာ့သည့္အျပင္ ေရာဂါကာကြယ္တားဆီးသည့္ အစီအစဥ္မ်ားလည္း ရပ္တန့္ခဲ့ရသည္။ ျမန္မာႏုုိင္ငံအတြက္ လူသားခ်င္းစာနာေထာက္ထားမႈဆိုုင္ရာရည္မွန္းခ်က္မ်ားအေပၚ အက်ိဳးသက္ ေရာက္မႈရွိခဲ့သည္ႏွင့္ တျပိဳင္နက္ ဒီမိုုကေရစီႏွင့္ လူ႕အခြင့္အေရးဆိုုင္ရာရည္မွန္းခ်က္မ်ားအေပၚ တြင္လည္း အက်ိဳးသက္ေရာက္မႈမ်ားရွိခဲ့သည္။ ထိုုအခ်ိန္အခါက အဓိက အတိုုက္အခံေခါင္း ေဆာင္မ်ားသည္ ေထာင္ သိုု႔မဟုုတ္ အိမ္တြင္း အက်ဥ္းခ်ခံထားရေသာေၾကာင့္ ဒီမိုုကေရစီအေရး ႏွင့္ ဆက္စပ္လ်င္ အလွဴရွင္အဖြဲ႕အစည္းမ်ားသည္ အန္အယ္လ္ဒီ သိုု႔မဟုုတ္ ေဒၚေအာင္ဆန္းစုု ၾကည္ႏွင့္သာ တိုုင္ပင္ႏုုိင္သည့္ အေနအထားသိုု႔ ေရာက္သြားခဲ့ပါသည္။ ေနာက္ဆံုုးမွာေတာ့ ႏုုိင္ငံတကာအလွဴရွင္အဖြဲ႕မ်ားသည္ အလြန္ရိုုးရွင္းလွသည့္ ‘အေကာင္းႏွင့္အဆိုုး’ သာရွိသည့္ ဇာတ္ေၾကာင္းသာ တည္ေဆာက္ထားျခင္းေၾကာင့္ ၄င္းတိုု႔ သတ္မွတ္ထားသည့္ ‘အေကာင္း’ ဘက္မွဇာတ္ေကာင္မ်ား၏ ဦးေဆာင္မႈ၊ ဆံုုးျဖတ္ခ်က္ခ်မွတ္မႈ ႏွင့္ လုုပ္ေဆာင္မႈမ်ားကိုု ေစာင့္ၾကည့္အကဲျဖတ္မႈမရွိေတာ့ပါ။ ထိုုဇာတ္ေကာင္မ်ားတြင္ ဒီမိုုကေရစီအတိုုက္အခံအင္အားစုု ႏွင့္ တိုုင္းရင္းသားလက္နက္ကိုုင္အဖြဲ႕အစည္းမ်ား အပါအ၀င္ျဖစ္သည္။ အဘယ္အတြက္ယခုုေတြ႕ရွိခ်က္မ်ားသည္ အေရးႀကီးပါသနည္း? အလွဴရွင္မ်ားႏွင့္ ႏုုိင္ငံတကာအဖြဲ႕အစည္းမ်ားအတြက္ သင္ခန္းစာ ဘာမ်ားရွိႏုုိင္ပါမည္နည္း? အေရးႀကီးသည့္ တစ္ခ်က္မွာ အလွဴရွင္မ်ားသည္ ႏုုိင္ငံေရးေနာက္ခံအေျခအေန၏ ရႈပ္ေထြးမႈ၊ နားလည္ႏိုုင္ရန္ အကန္႔အသတ္ရွိမႈကိုု သိမွတ္ျခင္းမျပဳပဲ နားလည္ရလြယ္ကူၿပီး တုုန္႔ျပန္ရန္ လြယ္ကူသည့္ ဒ႑ာရီပံုုျပင္ဖန္တီးဖိုု႕အားသန္ခဲ့သည္ဆိုုသည္ကိုု ျမင္ႏုုိ္င္ဖိုု႕ျဖစ္သည္။ လက္ရွိျဖစ္ပြား ခဲ့ေသာ ရခိုုင္ျပည္နယ္အက်ပ္အတည္း၊ ျငိမ္းခ်မ္းေရးေဆြးေနြးညိွႏိႈင္းမႈျဖစ္စဥ္၊ အသက္ေမြး၀မ္း ေၾကာင္းဆိုုင္ရာ ကိစၥရပ္မ်ားကိုု ဆက္စပ္ၿပီးၾကည့္လ်င္ အလွဴရွင္မ်ား၏ စီမံကိန္းမ်ားသည္ ၄င္းတိုု႔၏ ကိုုယ္စားလွယ္မ်ား၊ အၾကံေပးပုုဂၢိဳလ္မ်ား၏ ရွင္းလင္းလြယ္ကူေသာ အဓိပၺယ္ဖြဲ႕ဆိုုမႈ မ်ားအေပၚသာ အေျချပဳကာ လက္ေတြ႕ႏွင့္ကြာဟလာပါသည္။ ႏိုုင္ငံတကာအဖြဲ႕အစည္းမ်ားအေနျဖင့္ ၄င္းတိုု႔အခ်င္းခ်င္းျငင္းခံုုမႈမ်ား၊ မတူကြဲျပားမႈမ်ားေၾကာင့္ ေျမျပင္ေပၚရွိစီမံကိန္းမ်ားအေပၚ အလြန္ႀကီးမားသည့္ အက်ိဳးဆက္မ်ားရွိသည္ကိုု အသိအမွတ္ ျပဳရန္လိုုအပ္ပါသည္။ အဓိပၺယ္ဖြင့္ဆိုုခ်က္ေျပာင္းလဲမႈမ်ားသည္ ကူညီေထာက္ပံ့မႈလက္ခံယူသည့္ ျမန္မာႏိုု္င္ငံသားမ်ားအေပၚတြင္ အမွန္တကယ္ သိသာေသာ အက်ိဳးဆက္မ်ား ျဖစ္ေပၚေစသည္ ဟူ၍ျဖစ္ပါသည္။ ယခုုေဆာင္းပါးတြဲကိုု ေနာက္တပတ္တြင္ ဆက္လက္ေဖာ္ျပမည္ျဖစ္ၿပီး ျမန္မာႏုုိင္ငံ၏ ႏိုု္င္ငံေရး အေျပာင္းအလဲ ကာလအေပၚ ဆန္းစစ္သြားမည္ျဖစ္ပါသည္။